Acceso a la información pública en Santa Fe: un análisis
comparativo de la calidad de normativas vigentes
Access to public information in
Santa Fe: a comparative analysis of the quality of current regulations
Victoria Batiston
Es Técnica Universitaria en
Periodismo y Licenciada en Comunicación Social por la UNVM. Desde el año 2021
es Becaria Doctoral de CONICET con lugar de trabajo en el CIT Rafaela. Además,
se desempeña como docente en la Facultad de Cultura, Educación y Conocimiento
de UNRaf. batistonvictoriaa@gmail.com
Fecha de Recepción: 21/06/2022 - Fecha de
aprobación: 06/09/2022
Resumen
El presente artículo propone un
análisis subnacional, comparativo y descriptivo de la calidad de las normativas
que definen el derecho de acceso a la información pública en una ciudad
intermedia (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004) como es Rafaela, y en la
provincia de Santa Fe. De esta forma, se trata de una temática que se sitúa en
la relación entre el Estado, el desarrollo de políticas públicas vinculadas al
sector de la información y la comunicación, y la sociedad civil y sus
prácticas.
Se parte de un abordaje teórico que
asume al acceso a la información pública como una facultad enmarcada, desde una
perspectiva más amplia, en el derecho humano a la comunicación entendido desde
un enfoque integral, como articulador de otros derechos relativos (Gumucio
Dagrón, 2018; Loreti y Lozano, 2014).
En cuanto al abordaje metodológico,
se propone un análisis que, a través de la estrategia comparativa, permite
describir los distintos escenarios (local y provincial) y qué grado de
pertinencia y calidad poseen las normativas que pactan el derecho de acceso a
la información pública en cada uno de ellos. La comparación se realiza a través
de una medición basada en variables e indicadores propuestos en el Informe de
Política del Banco Mundial sobre el Índice de Acceso a la Información Pública
en las Provincias Argentinas (IAIPP) (2019).
Palabras clave: información pública- análisis comparativo- Rafaela- Santa Fe
Abstract
This article proposes a subnational,
comparative and descriptive analysis of the quality of the regulations that
define the right of access to public information in an intermediate city
(Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004) such as Rafaela, and in the province of
Santa Fe. In this way, it is an issue that is situated in the relationship
between the State, the development of public policies linked to the information
and communication sector, and civil society and its practices.
It is based on a theoretical
approach that assumes access to public information as a faculty framed, from a
broader perspective, in the human right to communication understood from a
comprehensive approach, as an articulator of other relative rights (Gumucio Dagrón,
2018; Loreti y Lozano, 2014).
Regarding the methodological
approach, an analysis is proposed that, through the comparative strategy,
allows us to describe the different scenarios (local and provincial) and what
degree of relevance and quality the regulations that agree on the right of
access to public information have each one of them. The comparison is made
through a measurement based on variables and indicators proposed in the World
Bank Policy Report on the Index of Access to Public Information in the
Argentine Provinces (IAIPP) (2019).
Key words: public information- comparative analysis- Rafaela- Santa Fe
Introducción
El presente artículo[1]
propone un análisis subnacional, comparativo y descriptivo de la calidad de las
normativas que definen el derecho de acceso a la información pública en una
ciudad intermedia (Bellet Sanfeliu y Llop Torné, 2004) como es Rafaela, y en la
provincia de Santa Fe. De esta forma, se trata de una temática que se sitúa en
la relación entre el Estado, el desarrollo de políticas públicas vinculadas al
sector de la información y la comunicación, y la sociedad civil y sus
prácticas.
Se parte de un abordaje teórico que
asume al acceso a la información pública como una facultad enmarcada, desde una
perspectiva más amplia, en el derecho humano a la comunicación entendido desde
un enfoque integral, como articulador de otros derechos relativos (Gumucio
Dagrón, 2018; Loreti y Lozano, 2014); en suma, “como un instrumento para la
consagración de un régimen democrático y un derecho para la participación
ciudadana” (Espin Di Febo y Torres Molina, 2019, p. 311).
En cuanto al abordaje metodológico,
se propone un análisis que, a través de la estrategia comparativa, permite
describir los distintos escenarios (local y provincial) y qué grado de
pertinencia y calidad poseen las normativas que pactan el derecho de acceso a
la información pública en cada uno de ellos. Para esto, es necesario
decodificar los conceptos principales que atañen al tema; retomando los aportes
de Mair (2013), Juan Lucca (2019) explica que, por su diversidad y
flexibilidad, los conceptos son trascendentales en la búsqueda de respuestas
sobre qué estamos investigando y qué cuestiones podemos comparar. Interesa
observar, qué se entiende por “información pública”; quiénes pueden solicitarla
y quiénes tienen la obligación de responder; el nivel de complejidad que
implica el acceso; las características de la información reservada y las
excepciones; el costo del trámite; y el plazo de tiempo para la obtención de
los datos de interés, por mencionar algunos aspectos. Se intenta identificar
qué grado de pertinencia y calidad presenta cada política pública (local y
provincial) a través de una medición basada en variables e indicadores
propuestos en el Informe de Política del Banco Mundial sobre el Índice de
Acceso a la Información Pública en las Provincias Argentinas (IAIPP) (2019).
Para esto, cada normativa (provincial y local) fue codificada respecto a los
valores de cada indicador, que oscilan entre 0 y 1 (siendo el 1 el mejor valor
posible). Cada indicador posee el mismo valor; al tratarse de 13 indicadores,
el valor máximo que puede alcanzar cada medición es de 13 puntos. En el
apartado ¿Qué lecturas podemos trazar
respecto a los resultados del análisis? del presente artículo, se propone
una explicación más detallada sobre el Índice y la aplicación realizada.
En este marco, la Municipalidad de
Rafaela, a través de su portal de Gobierno Abierto, advierte que ésta fue “una
de las primeras ciudades del país que garantizó este derecho en el año 2002, a
través de la Ordenanza Nº3.528”[2].
Mientras que, en Santa Fe, durante el año 2021 se debatió por novena vez[3], un
proyecto de ley relativo al tema. Por tanto, se parte de la idea de que la
comparación podría despertar reflexiones relevantes a los debates respecto a la
ampliación de derechos desde un enfoque subnacional y local. Asimismo, la
sanción de la Ley Nº27.275 de Acceso a la Información Pública nacional en el
año 2016, sentó las bases para el desarrollo de una política federal; además,
significó un claro avance respecto al Decreto Nº117, vigente hasta ese momento.
Esa normativa, pactaba que solamente el Poder Ejecutivo Nacional estaba
obligado a responder ante una solicitud de acceso a la información pública.
Asimismo, la Ley que rige actualmente, estipula lineamientos y principios de
transparencia activa; instó a las provincias a adherir a sus postulados; y creó
el Consejo Federal para la Transparencia, organismo interjurisdiccional
presidido por la dirección de la Agencia Nacional de Acceso a la Información.
Se parte de la idea de que, para
garantizar el acceso a la información pública, no basta con el hecho de que
existan normativas que delimiten y definan los principales aspectos del tema,
sino que se deben promover instancias educativas que informen a las distintas
comunidades sobre este derecho y las formas de hacer uso del mismo. En ese
sentido, se considera que no sólo se necesita que el Estado y la administración
pública publiquen la información, sino que ésta se presente de una manera
accesible a cualquier persona.
La calidad de las políticas públicas
define su incidencia en la garantía y ampliación de derechos; en relación al
tema de interés del presente trabajo, se presupone que los debates relativos al
acceso, deben leerse en línea con la oportunidad de generar mejores
herramientas de accesibilidad en la materia. Acceso y accesibilidad, son
conceptos complementarios en este ámbito. Tener conocimiento del marco legal
subnacional y local, consolida antecedentes fundamentales desde una mirada
federal en la temática.
¿Por qué realizar un abordaje comparativo?
En América Latina los estudios en
clave de comparación comenzaron a desarrollarse en el marco del género
ensayístico y hacia el interior de los primeros estadios de
institucionalización de las ciencias sociales, en la primera mitad del siglo
XX; en este contexto, los enfoques de abordaje estuvieron centrados en la
indagación desde estudios de caso para describir la realidad nacional o de un
área o región homogénea para caracterizar las principales perspectivas que la
atraviesan (Lucca y Pinillos, 2015). Los autores citados explican que en la
segunda mitad del siglo se reconoce una fuerte politización de las ciencias
sociales latinoamericanas, bajo la influencia de los debates relativos a la
modernización y las disputas por la democracia. Lucca y Pinillos (2015)
analizan que, en esta etapa, el campo de estudios presentó un carácter
intermitente en su evolución, debido a los golpes de Estado que hicieron que
muchos intelectuales debieran migrar a otras latitudes. Continuando con su
itinerario de desarrollo sobre política latinoamericana comparada, señalan que
en la década de 1970 y en el ámbito de la ciencia política, la perspectiva
comparativa se apropió de la metodología comparativa para realizar distintos
estudios. Al hablar de una apropiación, podría decirse que se retomaron las
premisas del método para producir conocimientos genuinos, anclados en contextos
particulares y que pudieran dar cuenta de los procesos sociales que atravesaron
la región, los autores reconocen a la violencia política y el autoritarismo,
como tópicos de abordaje en esta etapa. En este marco, a partir de las décadas
de 1980 y 1990, la política comparada define entre sus principales intereses de
estudio a las cuestiones relativas a la democracia, la consolidación de
instituciones políticas y el rol de los actores políticos (Lucca y Pinillos, 2015).
Luego de una breve referencia al
desarrollo de los estudios en el campo desde un enfoque latinoamericano,
resulta necesario explicar por qué se recurre a la comparación como estrategia
para el abordaje del presente trabajo. La utilidad de la aproximación
comparativa en el ámbito de las ciencias sociales es amplia y diversa, “ya que
permite aprehender del mundo evitando el etnocentrismo, explicarlo a través de
sus regularidades, excepcionalidades o causalidades, o inclusive proponer
cursos de acción en la praxis política” (Lucca, 2019, p.12). De esta forma,
realizar un abordaje comparativo brinda oportunidades de no caer en
formulaciones totalizantes y, a través de criterios y decisiones metodológicas,
poder desarmar objetos y casos de estudio para descubrir su genealogía, las
relaciones de poder y negociación que surgieron hacia el interior de diversos
procesos sociales, describir particularidades en contextos determinados,
caracterizar la participación de movimientos o grupos sociales; en suma, para develar
los aspectos o dimensiones que conforman a un (o más) objeto de estudio y que
se presentan como un interés para quien investiga.
En línea con la reflexión sobre la
utilidad de los conceptos para decodificar situaciones empíricas (y viceversa),
Lucca (2019) advierte de la importancia de su configuración (de los conceptos)
a la hora de comparar, “en tanto engarza la perspectiva teórica diseñada por
los autores con una propuesta para analizar una realidad empírica determinada”
(p.32); en palabras del autor, la operacionalización es el proceso que se
despliega desde los conceptos a los datos, y que los convierte en universales y
empíricos. Es decir, a través de las operaciones metódicas y lógicas (Hempel,
1952) es posible demostrar la validez de los conceptos y la capacidad para
describir y lograr una caracterización ordenada de la realidad.
Incorporando la propuesta teórica de
Adcock y Collier (2001), Lucca (2019) distingue que el paso siguiente a la hora
de comparar, es la tarea de medición, se trata de un segundo nivel en el cual
se establece un concepto sistematizado. De esta forma, se configuran parámetros
para poder observar, comparar y clasificar; para esto, en primer término, será
necesario consolidar una variable (o distintas variables), entendida como una
propiedad empíricamente observable, y mediante la cual es posible comprender
las particularidades de un caso; también es necesario delimitar el tipo de
variable que se va a utilizar. En línea con la perspectiva argumental, el
siguiente paso consiste en definir indicadores que adviertan los valores
posibles que puede adquirir cada variable. Profundizando en las explicaciones
acerca de la trascendencia de los indicadores en la metodología comparativa, se
reconoce que éstos implican al menos tres premisas, “en primer lugar, son
articuladores entre la teoría y la realidad; en segundo lugar, son
`manifestaciones de los hechos´; y, por último, son expresiones o descriptores
de los objetos a estudiar” (2019, p. 37; De Sena, 2012). En este marco, y en línea
con la propuesta de procedimiento de Adcock y Collier (2001) recuperada por
Lucca (2019), la próxima decisión consiste en establecer las técnicas de
recolección y procesamiento de la información.
La presente indagación reconoce la
multiplicidad y complejidad de la política latinoamericana comparada (Lucca y
Pinillos, 2015) y advierte de la oportunidad de aportar a la ampliación del
universo temático de abordajes en América Latina, desde el campo del derecho
humano a la comunicación, con un anclaje de construcción de conocimiento desde
una ciudad intermedia como Rafaela y a nivel provincial, observando la
situación de Santa Fe.
Estudio comparativo de políticas desde el campo de la
comunicación
A continuación, se propone una breve
caracterización de los aspectos que se consideran centrales a la hora de
comparar políticas públicas. Se coincide con los planteos de que, a través del
análisis de políticas desde un enfoque comparativo, es posible desarrollar u
observar con mayor claridad las tres funciones del método: cognoscitiva,
explicativa y aplicativa (Morlino, 2010) y sumar una cuarta función adicional,
la transformativa, la oportunidad de generar transformaciones en las realidades
institucionales de la política pública (Gunturiz, Gómez Cárdenas, et al.,
2018).
En sintonía con estas ideas, es
necesario reconocer tres dimensiones básicas de la política: polity, politics y
policy, desarrolladas por numerosos autores y autoras (Meny y Thoenig, 1992;
Vargas, 1999; Salazar, 1999; Roth, 2003; Huerte y Márquez, 2004; Varela, 2005;
Parsons, 2007; recuperados de Gunturiz Gómez Cárdenas, et al., 2018). A grandes
rasgos, la primera dimensión está vinculada a la macro-política, la segunda
implica a la meso-política, y la tercera refiere a las políticas como contenido.
Siguiendo esta propuesta argumentativa, es posible definir a las políticas
públicas como:
“cursos
de acción gubernamental que atienden- o intentan atender- situaciones no sólo
socialmente problematizadas (policy), sino sobre todo políticamente
visibilizadas, determinadas transversalmente por cuestiones ideológicas en
tanto principios y valores políticos de las diferentes colectividades humanas
(polity), e interrelacionados con los proyectos políticos que emergen en el
seno de una colectividad humana (politics)” (Gunturiz Gómez Cárdenas, et al.,
2018, s/n).
Estudiar políticas públicas implica
estudiar al Estado en acción (Bulcourf y Cardozo, 2008) y también las acciones
del Estado (Gunturiz, Gómez Cárdenas, et al., 2018). Se entiende por política
pública a las acciones y omisiones que manifiestan una determinada respuesta o
intervención del Estado en relación a una cuestión (o problema) que cobra
relevancia en el espacio público (Ozlak y O´Donnell, 1982). Por tanto, podemos afirmar que un análisis
emprendido desde una perspectiva sistémica permite captar al “Estado en
movimiento” (Bulcourf y Cardozo, 2008), asumiéndolo como un actor social
dinámico; en este caso en particular, es preciso mencionar que se trata de un
análisis del Estado en movimiento y de los movimientos del Estado, teniendo en
cuenta que los objetos de estudio son las normativas que versan sobre la
información pública y que, en un régimen democrático, puede entenderse como la
información que nos pertenece a todos y todas.
Siguiendo la propuesta teórica de
Bulcourf y Cardozo (2008) y en consonancia con los fines del presente trabajo,
una primera gran clasificación que se presenta es la del género al que
pertenecen las políticas que se configuran como objeto de estudio, a las que
definimos como políticas públicas de comunicación y dentro de este grupo,
interesa el derecho de acceso a la información pública. La próxima
diferenciación, está anclada en los niveles gubernamentales que nos interesan,
en este caso, se adopta un enfoque subnacional, observando la situación de la
provincia de Santa Fe, y local, en cuanto a la ciudad de Rafaela. Al tratarse
de un sistema federal, coexiste una multiplicidad de actores y situaciones que
influyen en las decisiones de cada nivel, de esta forma, es posible que nos
encontremos con una serie de políticas públicas “que pueden ser incoherentes
entre sí, si tomamos las tomas de posición de los diferentes niveles estatales”
(Bulcourf y Cardozo, 2008, p.24).
En el artículo “Perspectivas
conceptuales para el análisis del Estado y las políticas de comunicación”, la
investigadora Bernadette Califano (2015) realiza un recorrido sobre diversas
perspectivas de análisis en el campo y desde un enfoque pluridisciplinario
propone herramientas para observar los procesos de planificación de políticas
públicas de comunicación y la incidencia de los actores sociales que
intervienen en este proceso.
Luego de una caracterización
relacionada a las perspectivas teóricas pluralista, dirigencial y clasista, la
autora propone que en su conjunto contribuyen a la indagación de las distintas
dimensiones que componen al Estado, “la perspectiva pluralista es útil para el
entendimiento de su aspecto democrático, la perspectiva dirigencial contribuye
a entender sus rasgos burocráticos, y la perspectiva clasista sirve para
explicar su dimensión capitalista” (2015, p.293); y también a la sociedad: la
primera aporta a la comprensión de los temas culturales, la segunda profundiza
en las relaciones de poder y la perspectiva clasista se orienta a la
interpretación de los aspectos económicos.
Sobre el proceso de elaboración de
las políticas de comunicación y en consonancia con la perspectiva de Freedman
(2008), Califano (2015) aporta una descripción que reconoce que el mismo es
organizado de acuerdo a distintas dinámicas entre las que incluye a las
gubernamentales, institucionales, económicas y tecnológicas, que a su vez
presentan la influencia de actores sociales con objetivos particulares y por
los cuales desarrollan estrategias formales e informales para su consecución. A
estas premisas, la autora distingue la importancia de situar en contextos
sociales determinados a los desarrollos tecnológicos, ideas que retoma de los
planteamientos de Williams (1992, 2011). En consecuencia, explica que
“cualquier innovación tecnológica, y, por lo tanto, cualquier desarrollo de
políticas que intente regularlo, debe ser estudiado en relación a sus
condiciones sociales e históricas de surgimiento” (2015, p.297). Profundizando
en el campo de las políticas de comunicación, Califano (2015) aporta
referencias para pensar en los posibles abordajes de análisis en el ámbito.
Entre ellos, destaca la oportunidad de identificar “la cuestión problematizada
en el área”, cómo se inserta en la agenda pública y qué grupos presionan para
esto; a esto se suma la posibilidad de estudiar los “niveles de contexto” en
torno a la política de comunicación, los recursos que implica su implementación
y que se asignan en beneficio o detrimento de grupos o individuos específicos
(p.314).
En su artículo publicado en 2019,
Espin Di Febo y Torres Molina destacan que en el marco del derecho de acceso a
la información, la garantía atañe tanto a la dimensión individual como
colectiva, premisa que explican a través de los aportes de Loreti (1997)
indicando que “aumentar la transparencia es un modo de garantizar el acceso a
la información que se encuentra en poder del Estado, y cuando existe mayor
acceso a la información, más vigorosamente se insertará una comunidad en la
discusión de los asuntos públicos” (2019, p.314).
En el presente artículo no se
pretende profundizar en el proceso de implementación de la Ley N°27.275 de
Acceso a la Información Pública que rige a nivel nacional, pero se recomienda
la lectura del trabajo señalado en el párrafo anterior, puesto que advierte
sobre las disputas, intereses, participación de diversos actores en los debates
relacionados a la sanción de dicha normativa. Como se expresó en apartados
anteriores, aquí se reconoce la importancia de estudiar a las políticas
públicas desde un enfoque sistémico, que contemple las múltiples relaciones y
recursos materiales y simbólicos que entran en juego a la hora de planificar
marcos legales y regulatorios.
En otro orden, el trabajo citado
recientemente, destaca la idea de que la sanción de una normativa no representa
un correlato real con la apropiación de la ciudadanía hacia un derecho en
particular. “Es responsabilidad del Estado, primero sensibilizar y difundir
sobre la existencia de la ley, realizar campañas de concientización y difusión
a través de diferentes dispositivos para que la ciudadanía primero conozca y
luego se apropie de ese derecho” (2019, p.342), a esto agregan la necesidad de
que las estructuras gubernamentales reciban capacitación que les permita
cumplir con sus obligaciones legales y así garantizar derechos.
¿Qué lecturas podemos trazar respecto a los resultados del
análisis?
Como se adelantó, para realizar la
comparación y en relación al abordaje metodológico, se recupera la propuesta
del Índice de Acceso a la Información Pública en las Provincias Argentinas,
informe de política del Banco Mundial (2019), que fue difundido por la Agencia
de Acceso a la Información Pública de Argentina[4]. El material utiliza
estándares similares a los que fueron generados por la organización
internacional Centre for Law Democracy que se sirve del Global Right to
Information Rating (RTI) para medir la calidad de la norma de los países. El
Informe contiene las correspondientes explicaciones relativas a las decisiones
metodológicas y estratégicas implementadas para la medición, desde un anclaje
que incorpora los aspectos centrales de la temática en el contexto nacional. Se
trata de una versión simplificada del Índice Global RTI, ya que éste propone 61
indicadores en su medición, y el Índice que se emplea en el presente trabajo,
presenta contenidos mínimos organizados en 13 indicadores. Éstos se encuentran
agrupados en distintas dimensiones, que a su vez contienen variables asignadas[5]:
Derecho de acceso a la información (V.1)[6]; Alcance (V.2: Legitimación
activa, y V.3: Sujetos obligados); Procedimientos de petición (V.4: Plazos del
trámite, y V.5: Gratuidad); Excepciones (V.6: Excepciones, y V.7: Negatoria de
requisitos); Apelación (V.8)[7];
Medidas de promoción (V.9: Órgano garante, V.10: Órgano con presupuesto, y
V.11: Responsable de acceso); Transparencia activa (V.12: Transparencia activa,
y V.13: Detalle de transparencia). Asimismo, en el Informe del Banco Mundial,
se explicita que las decisiones metodológicas para el IAIPP, la entidad trabajó
de manera conjunta con la Agencia de Acceso a la Información Pública de
Argentina, identificando aquellos indicadores y variables del RTI que resultan
apropiados y relevantes a los fines de concretar un análisis subnacional. De
esta forma, se aclara que una de las adaptaciones realizadas está vinculada a
la incorporación de indicadores que midan la Transparencia Activa, teniendo en
cuenta que se constituye como un principio rector de la Ley Nacional en
vigencia.
Al aplicar el Índice en los objetos
de estudio del presente trabajo, codificando las normativas vigentes
(provincial, por un lado, y local por otro), es posible visualizar indicadores
a través de distintos apartados y los valores que adquiere cada uno de ellos
para cada caso, y también la medición general que arroja la herramienta utilizada.
En el presente artículo se presentan algunos de los resultados, tratándose de
los más significativos ya que tienen una incidencia directa en los posibles
niveles de acceso por parte de las comunidades. Es preciso indicar que, para el
caso de Rafaela, se estudió la Ordenanza municipal N°4865 (2017, actualiza la
Ordenanza N°3.528 sancionada en 2002); mientras que, para la provincia de Santa
Fe, se contemplaron los Decretos N°0692/09 y 1774/09 (ambos fueron sancionados
en 2009), el primero es el que principalmente regula la temática referida, el
segundo lo complementa.
A continuación, se incorpora un
cuadro que resume los resultados obtenidos en la medición, tanto para el caso
de la Ordenanza municipal N°4865 (vigente en la ciudad de Rafaela), como para
los Decretos N°0692/09 y 1774/09 (correspondientes a la provincia de Santa Fe).
Como se anticipó en apartados anteriores, el Índice aplicado posee 13
indicadores, cada uno de ellos presenta el mismo peso relativo: los valores
oscilan entre 0 y 1, siendo el 1 el mejor valor posible de calidad de
normativa. De esta forma, se codificó la normativa vigente para cada caso y los
valores de cada uno de los indicadores (en la nota al pie N°5 se aclara los
criterios de cada variable); luego se realizó una suma de los datos de las
variables analizadas para Rafaela y para Santa Fe, lo cual arroja un total para
cada caso. Los resultados alcanzados responden a la calidad de cada una de las
normativas, y permite comparar lo que sucede a nivel provincial y a nivel local.
A continuación, se propone
reflexionar sobre algunos núcleos de debate desde una perspectiva de derechos
humanos. Asimismo, se realiza un análisis para comparar algunas cuestiones
relativas a la especificidad de los marcos normativos, en contraste con lo que
acontece en la práctica y también con la intención de observar cómo influyen en
estos resultados aquellas variables e indicadores que resultan más significativos
si pensamos al acceso en articulación con la posibilidad de ampliar (y/o no
obstaculizar) las herramientas de accesibilidad en el asunto.
Tomando como referencia la medición
de los indicadores asignados a cada caso, es posible notar que la calidad de la
normativa relativa al acceso a la información pública en el caso de la
provincia de Santa Fe, alcanza un valor de 7,5; en tanto, en la ciudad de
Rafaela el valor obtenido es de 6,03. A su vez, comparando estos resultados con
el promedio de la calidad normativa definido en el IAIPP 2019, y que adquiere
el valor de 6,4 (p.21), se reconoce que para la ciudad de Rafaela la calidad de
su normativa está por debajo de esta cifra y Santa Fe la supera (siempre
teniendo en cuenta que el máximo valor posible es 13). En términos generales,
en ambos casos existen múltiples aspectos a mejorar para garantizar este
derecho.
Si bien el caso de la provincia de Santa
Fe, en contraste con la ciudad de Rafaela, presenta un índice superior, al
observar elementos claves para la garantía de este derecho, se reconocen
ciertas restricciones que obstaculizan la posibilidad de contar con una mejor
regulación del mismo.
En este marco, la provincia de Santa
Fe obtiene un puntaje más alto en la medición; sin embargo, persisten
restricciones en aspectos que resultan fundamentales para la garantía de acceso
a la información pública por parte de las y los ciudadanos. Esto invita a
reflexionar de manera crítica cómo se traducen los marcos regulatorios en las
prácticas sociales cotidianas; o, dicho de otra forma, observar si lo pactado
en normativas se condice con lo que sucede en la práctica.
Entre ellos, se destaca que en la
provincia de Santa Fe pueden existir obstáculos o restricciones económicas para
el acceso, ya que prevé costos en el trámite. Es preciso comentar que se trata
de la única provincia[8] en
el país que en su marco legal establece una aclaración sobre la salvedad del
cobro para la búsqueda de información; en el artículo N°11 del Decreto N°692
determina un régimen de reintegro por gastos ocasionados en la búsqueda de
información. En el caso de Rafaela, el trámite es gratuito. Se considera necesario revisar esta situación,
puesto que cualquier persona debe poder ejercer su derecho, siempre teniendo en
cuenta que se trata de información del Estado y “pública”, información de y
para la ciudadanía.
A esto se suma la restricción
relativa a los sujetos que están obligados a brindar información, que fue uno
de los ejes de debate centrales en la sanción de la normativa que rige a nivel
nacional (y en comparación de la que antecede a esta norma). En el caso
provincial estudiado, esto deviene del hecho de que las normativas que atañen
al sector son decretos, por tanto, quedan exceptuados de su ámbito de
aplicación los poderes legislativo y judicial. En esta línea, se coincide con
los planteos de Bruno y Luciano Rezzoagli que, en un artículo publicado en 2018
donde describen aspectos orgánicos y procedimentales del decreto provincial N°
692/09, concluyen resaltando la urgencia de que Santa Fe cuente con un marco
normativo que alcance o involucre a todas las entidades del sector público,
“una ley de acceso a la información pública es, sin lugar a dudas, una materia
pendiente en la provincia de Santa Fe” (2018, p. 51).
Este aspecto resulta central para el
análisis y además brinda la oportunidad de trazar un recorrido histórico en
relación a las discusiones en el ámbito. Hasta la sanción de la ley que rige
actualmente, la normativa que pactaba las cuestiones relativas al acceso a la
información pública era el Decreto N°1172 del año 2003, en el cual se
establecía que sólo el Poder Ejecutivo Nacional tenía la obligación de
responder ante una solicitud. Por tanto y en coincidencia con los planteos de
Espin Di Febo y Torres Molina (2019) la extensión y el detalle del alcance de
la ley actual, que incluye a los tres poderes, las empresas estatales, la
administración pública nacional en términos generales, así como también a las
jurisdicciones en que el Estado nacional tiene participación, organizaciones
empresariales, partidos políticos, universidades, sindicatos y toda entidad
privada que haya percibido fondos públicos (siempre relacionado a la
utilización exclusiva de esos fondos), resultan avances positivos en la
materia. Incluso podríamos decir, que la apertura hacia todos los agentes
mencionados y que estén involucrados en la utilización de recursos públicos,
amplía la propia percepción acerca del Estado y las oportunidades de
participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos; en suma, amplía
las definiciones sobre lo que se reconoce como “información pública”.
Al respecto, los autores señalados
en su artículo publicado en 2019 realizan un recorrido por los debates
parlamentarios que dieron lugar a la sanción de la Ley N°27.725 y describen que
fue en la discusión elevada en el Congreso de la Nación, donde se propuso
incorporar a los sujetos obligados “a las entidades privadas que, con o sin
fines de lucro, tengan un fin público o posean información pública” (Espin Di
Febo y Torres Molina, p.325), entre otros actores. Asimismo, destacan que
cuando el proyecto de ley ingresó al Senado para su tratamiento, se solicitaron
varias modificaciones al aprobado por diputados y diputadas, entre las más
importantes reconocen el planteo de incluir entre los sujetos obligados a las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria y agregan que fue
tomado como ejemplo el caso YPF- Chevron (pp. 331/332). Se incluye la mención
de estas ideas en el presente trabajo, con el objetivo de visibilizar que este
punto particular de la normativa, fue uno de los temas que ocupó un lugar
central entre las exposiciones de las y los funcionarios y en el debate público
en general.
En cuanto a los escenarios
analizados en el presente trabajo, en el caso de las normativas
correspondientes a la provincia de Santa Fe, se observa una primera restricción
a las oportunidades de consagrar una apertura de mayor acceso a este derecho.
Como se mencionó, en la órbita provincial y al tratarse de un decreto, los
sujetos obligados son el Poder Ejecutivo y las empresas estatales, cuestiones
que atrasan si tenemos en cuenta el contexto nacional descripto. Esto tiene su
correlato en un nivel inferior de análisis, cuando vamos a la observación de lo
que sucede en la ciudad de Rafaela; donde si bien se reconoce la oportunidad de
acceder a información concerniente a una mayor cantidad de actores, no atañe al
poder judicial, puesto que los Tribunales de la ciudad responden al Poder
Judicial de la provincia de Santa Fe. En el decreto provincial, se expresa la
aclaración de que están excluidos del ámbito de aplicación, los poderes
Legislativo y Judicial.
En otro orden, en Rafaela se
estipula que se debe informar a las personas que efectúan el pedido sobre los
motivos y razones para la negativa y que la denegatoria debe ser emitida por la
máxima autoridad del organismo y/o entidad a la que se elevó el pedido; no
obstante, no hay referencias en relación a que esta justificación deba firmarse
por la máxima autoridad, tampoco se obliga a informar a los solicitantes sobre
posibles procedimientos de apelación. En tanto, en la provincia de Santa Fe no
es obligación ninguna de las premisas mencionadas, lo cual también se observa
como una limitación, ya que supone que los actores públicos involucrados pueden
decidir no responder y no prevalece una exigencia sobre su responsabilidad.
Por otra parte, las premisas relativas
a la transparencia activa fueron centrales a la hora de ampliar los alcances
del marco regulatorio referido a la temática a nivel nacional, esto se puede
observar incluso en las aclaraciones del propio Índice que se aplica en el
presente trabajo. En el mismo, se explica que una de las adaptaciones que
debieron realizar en la estructura de este instrumento, se vincula a la
incorporación de indicadores que midan la Transparencia Activa, teniendo en
cuenta que se constituye como un principio rector de la Ley Nacional en
vigencia. En el caso de la ciudad de Rafaela y su normativa, desde una mirada
propositiva, debería incorporarse este concepto, para ampliar las definiciones
al respecto e incluso incluir la referencia de qué información es la que debe
publicarse y actualizarse a modo de estándares que puedan respetarse, apuntando
a que el máximo de datos públicos se encuentre disponible. Por otra parte, la
provincia de Santa Fe sí ha avanzado en la incorporación de este concepto,
aunque se podría revisar en las normativas estudiadas, la posibilidad de
ampliar el listado de información mínima a publicar y actualizar.
En relación a esto, es pertinente
agregar que, en ambos casos, el gobierno provincial y municipal a través de sus
páginas web cuentan con portales de datos abiertos[9], donde se aloja la
información y mediante el cual es posible iniciar el trámite de solicitud. Al
ingresar a cada portal, en el caso de la ciudad de Rafaela se reconoce una
organización de los contenidos que se presenta de manera accesible y amigable a
la hora de la búsqueda de información; los datos se encuentran estructurados
por apartados lo cual simplifica la tarea de quien accede con intención de
localizar un dato puntual. En el caso de Santa Fe, si bien cuenta con el
portal, queda expuesto que no se visualiza una organización accesible de los
contenidos.
Por otro lado, estas cuestiones
invitan a pensar en términos más amplios sobre otras restricciones que pueden
operar en la práctica y que devienen de problemáticas estructurales. Con esto
se refiere, por ejemplo, a las oportunidades de acceder a servicios de
conectividad a internet, la posibilidad de desplegar estrategias y aptitudes
para hacer uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, y
poder apropiarse de estas herramientas digitales. Es decir, en las normativas
estudiadas se presupone que cualquier persona que desea o necesita información
pública sobre alguna temática, cuenta con la tecnología e infraestructura
digital y los conocimientos referidos al tema para hacerlo, pero esto parece
ser una quimera para muchos ciudadanos y ciudadanas en nuestro país[10]. Al
respecto, surgen más interrogantes que certezas: ¿Deberían contemplarse en las
normativas aspectos relativos a brindar capacitaciones a las y los ciudadanos
para utilizar los portales de datos abiertos de los gobiernos? ¿Podrían
pactarse más especificaciones en relación a la organización de la información
no digitalizada y cómo debe organizarla el Estado para que, cuando una persona
se presenta en las instituciones correspondientes, pueda acceder sin
complicaciones? ¿Cómo generar marcos regulatorios más inclusivos en la materia?
¿Cómo atender a las distintas desigualdades digitales y sociales (Segura, 2021)
a la hora de definir normativas?
El presente trabajo, busca aportar a
los debates, desde un enfoque descriptivo, para reflexionar sobre las
oportunidades de mejorar las disposiciones de las normativas relacionadas al
acceso a la información pública y, por tanto, apostar a la garantía de
derechos. Asimismo, y retomando lo dicho en apartados anteriores, problematizar
estas cuestiones contribuye a la idea de poder generar otras herramientas para
que la ciudadanía conozca los principales supuestos de las normativas de acceso
a la información pública y pueda ejercer su derecho; en suma, resulta
significativo para continuar actualizando los debates en el tema.
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