¿Cómo evitar la captura de las élites? Las
instituciones participativas de políticas de comunicación en Argentina
How to avoid elite capture?
Participatory institutions of communication policies in Argentina
María Soledad Segura
Licenciada
en Comunicación Social, Magister en Comunicación y Cultura, y Doctora en
Ciencias Sociales. Se desempeña como profesora de las Facultades de Ciencias
Sociales y Ciencias de la Comunicación de la Universidad Nacional de Córdoba
(FCS y FCC-UNC) e investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina. maria.soledad.segura@unc.edu.ar
Alejandro Linares
Doctor
en Ciencias Sociales, Magister en Comunicación y Cultura y Licenciado en
Ciencias de la Comunicación de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
Investigador asistente del Consejo CONICET. Profesor adjunto en la Facultad de
Humanidades de la
Universidad
Nacional de Formosa (UNAF). Argentina.
linares.alejandro.felix@gmail.com
Fecha de Recepción: 21/06/2022 - Fecha de aprobación: 09/09/2022
Resumen
Se evalúa la capacidad de las instituciones estatales participativas de políticas de comunicación creadas en este siglo en Argentina para enfrentar la captura de las élites políticas y económicas. Se analiza su formulación legal, implementación y resultados a partir de documentos, bibliografía y entrevistas. En función de las variables desagregadas del concepto de participación ciudadana, se evalúan sus niveles de diversidad, incidencia, autonomía y transparencia.
Se concluye que los organismos participativos analizados lograron, en ocasiones, limitar la captura de las políticas o generar antecedentes valiosos en esa búsqueda. Sin embargo, no consiguieron evitar la captura de las políticas del área por élites económicas y políticas, ni, por lo tanto, modificar de manera sustancial el sistema de comunicación. No obstante, se registran resultados positivos no buscados en relación al enriquecimiento de prácticas democráticas y ciudadanas.
Palabras clave: derecho a la comunicación, Estado, participación, políticas de comunicación, sociedad civil.
Abstract
This
article evaluates the capacity of participatory state institutions of
communication policies created in this century in Argentina to face the capture
by political and economic elites. It analyzes the regulation and its
implementation with the help of different documents, the specific bibliography
and interviews. It does so from the methodological guide provided by
disaggregated variables of the concept of citizen participation. The evaluation
is organized from the axes of: diversity and implementation, incidence,
autonomy and transparency
The paper concludes that the participatory organizations achieved, occasionally, to limit the capture of policies or to generate valuable antecedents in that search, at least temporarily. However, the activity of these entities failed to prevent the capture of the policies by economic and political elites. Therefore, they did not reach enough influence to substantially modify the communication system. Despite this, it may list a set of unintended and difficult-to-measure positive results linked to the enrichment of democratic and civic practices.
Keywords: civil society, communicational policies, participation, right to communicate, state.
Introducción
Las políticas de comunicación en Latinoamérica han sido históricamente capturadas por élites económicas y políticas (Fox & Waisbord, 2002). Esto supuso la generación de desigualdades durante el proceso de formulación de esas políticas (Segura & Waisbord, 2016; Segura, 2018). Además, sus resultados incrementaron y consolidaron la desigualdad en las posibilidades de acceso, diversidad, pluralismo, equidad y participación en la comunicación pública (Graziano, 1988; Segura & otros, 2021). Argentina, con sus particularidades, no fue una excepción de esta tendencia (Mastrini, 2005).
Entre 2000 y 2020 se sancionaron en América Latina 17 leyes de comunicación audiovisual y telecomunicaciones, 11 de acceso a la información y 9 de libertad de expresión (Segura & Waisbord, 2016). La mayoría de las nuevas normas sancionadas en México, Ecuador, Argentina y Uruguay -países con características diversas y que atravesaron diferentes procesos políticos- crearon instituciones estatales participativas para la propuesta y el seguimiento de políticas del sector. En Argentina en particular, las leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2009 y Argentina Digital de 2014 establecieron organismos de este tipo. En tanto, la ley de Acceso a la Información Pública de 2016 también habla de participación aunque no incluye ningún ente específico para implementar ese principio.
En efecto, la participación ciudadana es considerada actualmente un imperativo de democratización de las políticas públicas en distintos ámbitos de gestión. Se trata de un valor proclamado por hacedores de políticas, dirigentes sociales y legisladores, pero tiene dispares interpretaciones y mecanismos de implementación. La distancia entre la reivindicación discursiva y la puesta en práctica puede ser muy grande.
Este artículo analiza las vías que asumió en Argentina la institucionalización de la participación ciudadana en las políticas de comunicación. Presenta los resultados parciales de un estudio comparativo llevado a cabo entre 2020 y 2021 por la autora y el autor sobre los organismos participativos de políticas de comunicación creados en Argentina, Uruguay, Ecuador y México entre 2000 y 2020. La investigación fue financiada por la Friedrich Ebert Stiftung-América Latina y tuvo apoyo de la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Universidad Nacional de Córdoba.
La pregunta principal es: ¿En qué medida las instituciones estatales participativas creadas por las leyes de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y acceso a la información, sancionadas con participación social entre 2000 y 2020 en Argentina, permitieron (o no) que las organizaciones sociales logren tener incidencia efectiva en la formulación e implementación de políticas para evitar o limitar su captura por las élites políticas y económicas?
El argumento central indica que las instituciones estatales participativas creadas por leyes de comunicación sancionadas con participación social en Argentina entre 2000 y 2020 no lograron asegurar la incidencia ciudadana en políticas de comunicación, sino que quedaron subsumidas dentro de la negociación partidaria y/o las alianzas políticas dependientes de disputas generales. Esto impidió que desarrollaran, con cierta autonomía, una dinámica propositiva que enfrente la resistencia de las élites gubernamentales y empresariales a la implementación de reformas. Sin embargo, sí consiguieron realizar algunas iniciativas que limitaron o suspendieron circunstancialmente la captura de las políticas de comunicación por las élites.
Este trabajo avanza en una mayor comprensión, empíricamente fundada, de la medida en que los diseños normativos, los modos de implementación y el accionar de las instituciones estatales participativas, en determinados contextos socio-políticos e históricos, permiten efectivamente (o no) evitar, atenuar o equilibrar la captura de las políticas de comunicación por las élites.
En primer lugar, se presenta el enfoque teórico-metodológico. Luego, se analiza el diseño normativo de estas instituciones, su implementación, las condiciones en que operaron y sus resultados. Finalmente, se ofrecen conclusiones.
1. Enfoque Teórico-Metodológico
Esta investigación se inserta en una tradición de estudios sobre políticas de comunicación que han abordado a la participación ciudadana como un aspecto central en la democratización de las comunicaciones (UNESCO, 1977; Loreti & Lozano, 2014).
La participación y el derecho a la comunicación son condiciones fundamentales para acceder y ejercer todos los demás derechos civiles, políticos, sociales, económicos, culturales; al tiempo que ciertos niveles de igualdad y justicia social son imprescindibles para la participación social y comunicacional equitativa (Segura, 2021).
El proceso de elaboración de políticas de comunicación es un proceso dinámico de interacción entre diferentes actores, institucionales o no, con desigual capacidad de influencia e intereses en juego, quienes utilizan mecanismos formales e informales para incidir en la conformación de los sistemas de comunicación pública (Califano, 2016). El conflicto en la elaboración de políticas es indisociable de las relaciones de fuerza del proceso social global y se inserta en disputas políticas y sociales más amplias.
La captura de políticas públicas se define como “el ejercicio de influencia abusiva por parte de una(s) élite(s) extractiva(s) –en favor de sus intereses y prioridades y en detrimento del interés general– sobre el ciclo de políticas públicas y los organismos del Estado (u otros de alcance regional o internacional), con efectos potenciales en la desigualdad (económica, política o social) y en el correcto desempeño de la democracia” (Oxfam, 2018: 14).
En las políticas de comunicación, los actores que realizan la captura son: las principales empresas infocomunicacionales (y sus propietarios/as/es) que cuentan con un recurso clave (los medios de comunicación o las empresas de telecomunicaciones), que resulta crucial para: ocultar o dar explicaciones sobre el proceso de captura de políticas; para dar conectividad a la población; o para ofrecer contraprestaciones (tratamiento mediático favorable, por ejemplo) a gobiernos o funcionarios/as/es que favorecen la captura; y los/as/es funcionarios/as/es, dirigentes/as, partidos o grupos políticos que están coyunturalmente a cargo del Estado y usan esa posición de poder para proteger sus intereses particulares.
Según las categorías propuestas por Oxfam (2018), en Argentina se han señalado procesos de captura desde mecanismos del lobby (Fontanals, 2012), procedimientos legislativos extraordinarios (Segura & Linares, 2022) y el control en la generación del conocimiento. A esto debe sumarse la gubernamentalización de las autoridades regulatorias, que habilitó decisiones discrecionales y prácticas de lobby e impidió instancias de participación (Segura & Linares, 2022).
Por otra parte, la sociedad civil pugna por incidir en las políticas de comunicación. Sus organizaciones poseen diversas formas organizativas, actividades, financiamientos y principios; mantienen complejas relaciones de relativa autonomía frente al Estado y al mercado; y su objetivo es lograr transformaciones sociales a través de acciones colectivas de incidencia, educación y protesta (Sorj, 2010).
Los mecanismos de participación creados por las normativas fueron pensados para posibilitar la inclusión de las demandas ciudadanas en las políticas nacionales de comunicación y, al mismo tiempo, encontrar en el Estado un aliado para frenar el poder de élites económicas para capturar las políticas. La participación ciudadana en la elaboración e implementación de políticas de comunicación “implica la intervención del público en la producción y en la administración de los sistemas de comunicación” (UNESCO, 1977: 4) e incluye nuevos actores e instituciones (Rich, Maika & Montero, 2019). En particular, la participación de la sociedad civil en el Estado incide en la calidad de las instituciones estatales (Ippolito-O’Donnell, 2013). Sin embargo, cabe señalar que participar no garantiza tener influencia y que muchos/as/es pueden participar, pero las decisiones pueden ser tomadas por pocos/as/ques y en circunstancias opacas (Freedman, 2006). Otros límites de las instituciones estatales participativas de definición de políticas públicas pueden ser el presupuesto, las tradiciones jurídicas de cada país, el origen social o gubernamental de la innovación institucional, entre otros.
La participación en políticas de comunicación, como en cualquier otra política pública, tiene, además de los beneficios directos sobre el sector del que se trate, incidencia en la formación ciudadana y en la democratización del Estado y la sociedad. Los/as/es ciudadanos/as/es se constituyen en esa participación y ésta les permite incluso cambiar su estatus y expandirlo a partir de la formulación y lucha por nuevas demandas (Levin, 2004). Así, la esfera pública es constituida por la participación ciudadana y es en ese ámbito donde la ciudadanía puede ampliarse.
El acercamiento metodológico desagrega variables, entendidas como segmentos del proceso analizado (Linares, 2017), que operacionalizan el concepto de participación ciudadana (UNESCO, 1977). A partir de allí se seleccionan ocho dimensiones para el análisis de las instituciones estatales participativas: su composición y los actores representados; la efectividad de mecanismos y reglas operativas; el cumplimiento de reglas, criterios y obligaciones; las dinámicas de funcionamiento y de resolución de conflictos; los grados de cooperación, complementariedad y/o superposición entre entidades; la transparencia y publicidad de las actividades; las modalidades, tiempos y formatos para la participación ciudadana; y los resultados de los procesos participativos. A partir de estas dimensiones, se reconocen cuatro ejes evaluativos: diversidad, incidencia, autonomía y transparencia.
En la investigación se triangularon los siguientes procedimientos: (1) revisión de la bibliografía existente sobre políticas de comunicación capturadas por élites; y sobre instituciones estatales participativas de comunicación, en cada país estudiado y la región; (2) relevamiento y análisis de normativas vinculadas, informes, comunicaciones públicas, etc. relativas a las instituciones analizadas; y (3) realización de 8 entrevistas semi-estructuradas a funcionarios/as/es estatales y activistas involucrados/as/es en los organismos objeto de estudio.
2. Diseño normativo
En Argentina se constatan varias décadas de movilización social por reformas de políticas de radiodifusión, telecomunicaciones y acceso a la información que garanticen el derecho a la comunicación (Segura & Waisbord, 2016; Segura, 2018). A pesar de la fuerte incidencia de los mecanismos de captura por parte de las élites, las organizaciones sociales lograron incidir en algunas leyes sancionadas entre 2009 y 2016. En varias de esas normas consiguieron, además, que se establecieran organismos estatales participativos con el fin de institucionalizar la participación social (Segura y Waisbord, 2016; Segura, 2018).
Así, en 2009 la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) incluía, bajo la órbita de la autoridad regulatoria, al Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA) -sustituido en 2015 por el Consejo Federal de Comunicación (COFECO) mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia 267- y al Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia (CONACAI); dentro de la empresa de medios estatales, al Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos (CCHMP); y a la Defensoría del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual, dependiente del Congreso nacional. En 2014 la Ley Argentina Digital creó el Consejo Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación (Consejo TIC).
En el diseño normativo de los organismos participativos se contemplaron propuestas de instrumentos de organismos multilaterales y se consideraron antecedentes proyectos de ley anteriores, legislación comparada —especialmente de países europeos—, propuestas previas de organizaciones de la sociedad civil y aquellas las realizadas durante los procesos de debate de las nuevas normas.
Además, en las leyes de comunicación audiovisual y telecomunicaciones sancionadas en Argentina entre 2009 y 2014 la participación se reconoce como principio fundamental del derecho a la comunicación y del mismo modo se la incluye en la producción y gestión de medios comunitarios. También, se contempla la participación ciudadana en la definición de políticas públicas de comunicación.
Se evidencia que la
diversidad de instituciones estatales participativas en materia de formulación
de políticas públicas que se crearon en el período, el alcance de sus objetivos
y funciones, y los niveles de innovación de su diseño están muy ligados a los
procesos participativos de elaboración normativa y a los resultados de las
pujas y relaciones de fuerza desarrolladas durante esos procesos.
En Argentina se aprobó uno de los conjuntos más complejos de agencias participativas para las políticas de comunicación de América Latina. En efecto, fue uno de los países de la región, junto con Uruguay, donde más entidades se crearon (seis). Además, en Argentina se diseñaron las instituciones más variadas, autónomas, financiadas, inclusivas y con mayores competencias (Segura & Linares, 2022).
En este país hubo una alianza entre las organizaciones de la sociedad civil reunidas en la Coalición por una Radiodifusión Democrática y el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015) para promover reformas basadas en el derecho a la comunicación, frente a las élites de los medios comerciales (Segura, 2018). El impulso a los cambios regulatorios reunió a redes de radios comunitarias, sindicatos de trabajadores de la prensa, académicos/as/ques y facultades de comunicación, organizaciones de derechos humanos, movimientos de mujeres, comunidades de pueblos originarios, organizaciones de derechos del/de la/e niño/a/e y otros colectivos (Segura, 2014; Segura & Waisbord, 2016). Además, las reformas se basaron en los estándares internacionales promovidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Salvo el CONACAI, todos los espacios participativos incluidos en la LSCA retomaron requerimientos incluidos en los 21 Puntos por una Radiodifusión para la Democracia, impulsados por la Coalición por una Radiodifusión Democrática y expresamente tomados como base en la redacción de la norma. Por otra parte, el Consejo TIC reproduce el formato del COFECA.Más allá de las características particulares de cada experiencia, el hecho de que no sólo en Argentina, sino también en Uruguay, Ecuador y México se crearon ciertos tipos de organismos participativos comunes como los consejos o comisiones de las autoridades regulatorias de la comunicación audiovisual, defensorías de audiencias o consejos de medios públicos, señala un consenso regulatorio internacional, al menos, sobre la necesidad de incluir estos espacios en la arquitectura institucional, aún cuando luego su suerte dependa de otros factores. Los procesos de deliberación social que impulsaron estas instituciones también contribuyeron en la construcción de esa legitimidad. En cambio, que sólo un país tenga ciertos organismos -como el consejo argentino vinculado a la niñez- indica particularidades de tradiciones, coyunturas y procesos participativos locales en el debate sobre políticas públicas. (Segura & Linares, 2022)
Por otra parte, las entidades participativas vinculadas a las autoridades regulatorias como los consejos asesores y las defensorías del público fueron impulsadas por coaliciones que incluían organizaciones sociales de base como agrupaciones sindicales y de medios comunitarios. Los organismos vinculados a medios públicos fueron predominantemente impulsados por grupos conformados por expertos técnicos y académicos. (Segura, 2018)
3. Implementación
La inestabilidad es una característica que se reitera en la mayoría de los procesos de implementación analizados. La demora en su puesta en marcha o su no implementación, su integración incompleta, la falta de nombramientos o su eliminación por vía regulatoria son formas que asumió en Argentina esta fragilidad institucional. Dos de las seis instituciones previstas nunca iniciaron sus actividades: el Consejo TIC y el COFECO, entidades asesoras de autoridades regulatorias.
De los cuatro organismos que sí se pusieron en funcionamiento, la mitad fue lanzada en el transcurso del primer y del segundo año luego de promulgada la ley que los creaba y durante la misma gestión de gobierno: el COFECA y el CONACAI. En tanto, la Defensoría del Público se activó más de 3 años después y el Consejo de Medios Públicos, más de 6 años después, cuando estaba a punto de terminar el segundo mandato de Fernández de Kirchner.
En junio de 2022, al cierre de la escritura de este artículo, se mantenían sólo dos de las seis instituciones planeadas en las regulaciones. Se preveía que el COFECO reemplazara al COFECA desde diciembre de 2015, pero ese proceso no se completó: al asumir como presidente Mauricio Macri, cerró el COFECA -que había funcionado menos de siete años-, pero nunca puso en marcha el COFECO que él mismo había creado. Además, el Consejo destinado a asesorar a los medios públicos tuvo una muy breve existencia: menos de dos años. Los otros dos espacios, la Defensoría del Público y el Consejo de medios y niñez, sufrieron interrupciones o recortes de funciones, pero mantuvieron sus tareas, como.
Se constata que el derrotero de estas instituciones tiene alta dependencia de la voluntad de legisladores/as o del Poder Ejecutivo. La dependencia administrativa opera como un condicionante para sus actividades, no sólo por los nombramientos y los recursos económicos, sino también porque la alternancia en la Presidencia y el Congreso repercute en el respaldo a las instituciones dependientes y, por lo tanto, a su continuidad. Esto sucedió con: el COFECA, el Consejo de Medios Públicos y, en menor medida, también en la Defensoría del Público y el CONACAI (D. Monje, P. Wiznia, P. Castello, comunicaciones personales; Aulet & Baccaro, 2014; Baccaro, & Maglieri, 2020).
Para la realización de sus actividades y el cumplimiento de sus objetivos, resulta crucial que estos organismos cuenten con presupuesto propio. Esto se vincula con la evidencia de que la participación tiene costos, especialmente para garantizar que sectores con posibilidades desiguales puedan participar de manera equitativa (P. Castello, comunicación personal). El único organismo con financiamiento específico, garantizado por ley y con administración autónoma, la Defensoría del Público, demostró actividades constantes con instancias participativas efectivas y regulares. En cambio, los consejos de la autoridad regulatoria y de medios públicos enfrentaron serias limitaciones por falta de apoyo institucional y presupuestario.
Frente a la dependencia administrativa, la falta de presupuesto autónomo y la carencia de apoyo institucional y político, el funcionamiento de muchas de estas entidades se explica por el compromiso de sus participantes. Debe considerarse que su tarea es honorífica, requiere dedicación, recibe escaso reconocimiento y enfrenta importantes obstáculos. Si bien las dinámicas de funcionamiento de estas instituciones están fuertemente condicionadas por la legislación y las dinámicas políticas, estos factores no son determinantes. Se comprueba que el involucramiento y la capacidad de sus integrantes permiten superar barreras derivadas del diseño normativo o de la falta de acompañamiento o persecución institucional. En el caso del Consejo de los Medios Públicos, las organizaciones con representación debieron adelantar recursos para dar continuidad a las reuniones y sus integrantes tuvieron que asumir tareas administrativas (D. Monje, comunicación personal; CCHMP, 2017). En el CONACAI fueron las organizaciones vinculadas las que impulsaron la conformación inicial, su continuidad con el cambio de gobierno de 2015 y su reimpulso luego de 2019. Además, en 2017 resistieron el intento de degradación e la participación de los grupos de la sociedad civil (Aulet & Baccaro, 2014; Baccaro, & Maglieri, 2020).
En el funcionamiento real de estos cuerpos participativos también tallan las repercusiones de disputas externas, como la capacidad de movilización de organizaciones sociales, los cambios en las relaciones de fuerzas partidarias o definiciones judiciales. Esta incidencia externa se hizo particularmente evidente en Argentina (Becerra, 2021; Baccaro & Maglieri, 2020).
Se destacan dos factores externos que condicionan el funcionamiento de las entidades participativas. La vía judicial aparece como un mecanismo de captura por parte de élites gubernamentales y/o empresariales que operó como un bloqueo a las instancias participativas. La judicialización que actores concentrados y sectores de la oposición política hicieron de la ley de Servicios de Comunicación Audiovisual afectó, por añadidura, la instalación de las entidades participativas.
Asimismo, la ralentización de la implementación por los gobiernos contribuyó a debilitar la incidencia de estos espacios, como ocurrió con el Consejo de Medios Públicos (Linares, 2017 y 2020). El desinterés en concretar convocatorias y designaciones en tiempo y forma también constituye un intento de bloqueo a las instituciones participativas por parte de la élite política, eventualmente, en beneficio de la élite económica.
Estos condicionamientos internos y externos inciden con fuerza en los niveles de autonomía alcanzados por los organismos. Eso, sumado a las limitaciones o posibilidades que estipulan los diseños normativos y el compromiso de sus integrantes, son los factores a considerar para comprender los tipos y alcances de la participación comprobada al interior de estas instituciones y los que promovieron hacia la ciudadanía.
Más allá de la regulación, los organismos participativos creados en la legislación debieron construir una idea de participación en torno a las políticas de comunicación. Tuvieron que elaborar conceptualmente y en la práctica las características de esa participación. Sus integrantes tuvieron que explicar el sentido de su tarea y construir canales para hacer efectiva la participación (P. Castello, D. Monje, P. Wiznia, comunicaciones personales; Aulet & Baccaro, 2014). Qué es, para qué sirve y cómo se hace la participación ciudadana en el campo de la comunicación no parece tan sencillo ni evidente para legisladores/as, funcionarios/as/es, gerentes, periodistas ni ciudadanía. Con respecto a los/as/es funcionarios/as/es, por ejemplo, durante la primera etapa del CONACAI, sus consejeros/as/es abogaban por generar mecanismos de fomento, formación y estímulo, mientras la auoridad regulatoria les demandaba criterios para sancionar vulneraciones de derechos (Aulet y Baccaro, 2014). En tanto, en relación con la ciudadanía, Paula Castello, responsable de las audiencias públicas de la Defensoría del Público, explicaba:
Nuestra experiencia como audiencia está dada por los propios medios, que nos enseñan a ser consumidores antes que audiencias críticas, activas y con derechos. Participar de las audiencias públicas implica asumir un rol en ese cambio de paradigma (...) No solo es decir que existe este organismo, sino mostrar qué es una audiencia pública y para qué se participa. Todo eso es un proceso de capacitación y formación ciudadana (...) Para garantizar la participación efectiva había dos caminos: las articulaciones y las instancias de debate y capacitación que rodeaban a las audiencias. (P. Castello, CP, 2021)
Los debates sobre sobre cómo hacer efectiva la participación implicaron también la definición de los perfiles de las instituciones creadas. Se discutieron, sobre todo, dos paradigmas: uno técnico y consultivo, y otro ciudadano y participativo. Las entidades creadas en Argentina procuraron asumir el segundo modelo. Eliana Persky, secretaria ejecutiva del COFECA entre 2012 y 2015, lo planteó en estos términos: “No terminaba de quedar claro si era un consejo consultivo de[la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual] AFSCA, o si era un organismo autárquico independiente. La mayor tensión institucional estaba puesta ahí” (Persky, CP, 2022). Su antecesor en el cargo, Pablo Wiznia, hizo una reflexión similar:
Es un órgano político complejo con un formato que salió de la discusión en el Congreso. Tiene a las provincias y 14 sectores de la comunicación, entre privados, públicos, pueblos originarios y trabajadores. Esa conformación para mí todavía no termina de cuajar en algo con volumen político. Es un organismo federal con representación de los sectores de la comunicación y debería creerse más su función política. Cuando crea en su función política puede incidir sobre el directorio de AFSCA. (P. Wiznia, CP, 2015)
La autonomía de estas instituciones con respecto a las élites políticas y económicas se juega en el diseño normativo, en las condiciones de implementación y en las acciones de sus integrantes. Todos estos factores colaboran o confrontan con diverso resultado. En ningún caso ese resultado es obvio ni evidente. Hay casos de organismos con alta dependencia administrativa en su diseño que lograron tomar distancia del gobierno o la autoridad de aplicación, como el Consejo de Medios Públicos, pese a su breve existencia. En tanto, hay entidades con altos niveles de autonomía en su diseño que resultaron igualmente dependientes de las disputas políticas partidarias externas o vulnerables a los cambios de las fuerzas políticas en el Gobierno nacional, como el COFECA y la Defensoría del Público. El primero fue disuelto en una de las primeras medidas del Gobierno que asumió en diciembre de 2015 y la segunda fue dejada acéfala desde noviembre de 2016 luego de completarse el periodo de su primera titular. Recién en septiembre de 2018 la Comisión Bicameral del Congreso nombró a un defensor interino y en mayo de 2020, durante el gobierno de Alberto Fernández, recién designó una nueva titular del espacio. Fueron más de tres años en los que las negociaciones partidarias en el Parlamento no lograron estabilizar la actividad del organismo.
Por otra parte, antes de su eliminación, en el COFECA también se produjeron movimientos que ponen en evidencia las presiones entre las que se desenvolvía. Las obligaciones de desinversión que imponía la norma aprobada en 2009 a las empresas que excedían los límites a la propiedad de medios se instaló como un tema central de la aenda pública desde la sanción de la Ley Audiovisual. En este conflicto, el Consejo acompañó siempre la posición de la autoridad regulatoria y del Gobierno nacional (Persky, CP, 2022). En este caso, el organismo se alineaba con la élite gobernante para enfrentar a parte de la élite económica de los medios. Este espacio de representaciones múltiples tampoco objetó la decisión del directorio de AFSCA, donde tenía dos representantes, cuando avaló formas de concentración prohibidas por la ley y constatadas en Telefónica, una de las dos corporaciones de telecomunicaciones dominantes en Argentina (Retegui, 2017; Di Santi y Riera, 2016). Además, el primer secretario ejecutivo del COFECA advirtió la falta de autonomía que supuso el pedido de su renuncia en 2012 ante el cambio de presidente en el AFSCA:
Ese pedido de renuncia, que es correcto en términos políticos, me pareció una falta de independencia. Porque si el Consejo Federal se da sus propias normas y estructura de funcionamiento, es irrazonable que cuando asume un nuevo presidente de AFSCA, imponga su secretario ejecutivo propio. (P. Wiznia, CP, 2015)
Estos posicionamientos del cuerpo participativo guardan relación con la lectura que los/as/es consejeros/as/es hacían del contexto político. Entendían que era necesario fortalecer la aplicación de la norma y a su autoridad de aplicación, particularmente frente al Grupo Clarín que había impugnado judicialmente la constitucionalidad de artículos centrales de la ley. Así lo explicaba Eliana Persky:
Hubo una voluntad política de dotar al organismo de una interlocución pública para dotar de mayor legitimidad a la aplicación de la ley, que estaba discutida judicialmente, y también para consolidar un apoyo político de los gobernadores al gobierno nacional en esa disputa. El contexto político incidió mucho en el dinamismo del Consejo (Persky, CP, 2022).
Se comprueba que, a mayor cantidad y diversidad de integrantes, se registra mayor riqueza de enfoques, más pluralidad en los debates y mayor densidad de la deliberación dentro de estas instituciones (E. Persky, P. Castello, comunicaciones personales). Esto parece contrastar con la celeridad y eficacia en la toma de decisiones y en la ejecución de acciones (P. Wiznia, comunicación personal). Esta tensión es constitutiva de este tipo de organismos. A pesar de las reiteradas menciones a esta dificultad, los entes mostraron un relevante nivel de actividad. Esto podría entenderse porque la gestión de esa diversidad es vivenciada como compleja, pero las entidades de constitución más diversa no muestran menor rendimiento que las de menor diversidad.
En términos de transparencia, debe resaltarse la eliminación deliberada de minisitios digitales con información pública relevante sobre la actividad de las entidades cuando cambió la fuerza política a cargo del Gobierno, como ocurrió con el COFECA en 2016. Esta acción da cuenta de una disputa en torno al manejo y visibilidad de la información pública. Implica también un ocultamiento de una etapa de la historia institucional y un bloqueo al derecho de acceso a la información. Ambas circunstancias contribuyen a debilitar la participación ciudadana informada. La breve vida del Consejo Consultivo de los medios públicos no dio tiempo siquiera a que tenga un sitio en el portal de la empresa estatal, pero también esta situación da cuenta de la escasa relevancia dada al espacio participativo. El minisitio del CONACAI, disponible en la página digital del AFSCA y luego del Ente Nacional de Comunicaciones, ofrece información sobre su actividad, pero no permite el acceso directo a las versiones completas de las reuniones. Por último, la Defensoría destaca en este aspecto por la disposición ordenada y completa de información relevante como su financiamiento, actividades de las audiencias y resultados de investigaciones.
4. Condiciones
El análisis evidencia
que las instituciones abordadas enfrentaron innumerables obstáculos. La mayoría
de las dificultades fueron interpuestas por los gobiernos que retacearon
recursos económicos, no brindaban apoyo administrativo, quitaban respaldo político,
dilataban las decisiones, demoraban las convocatorias, ignoraban las
recomendaciones o, directamente, disolvían, absorbían o cesaban en sus
funciones a los organismos. Cada experiencia muestra la afectación sufrida por
alguno o varios de estos mecanismos, que se hicieron muy visibles durante el
cambio de gobierno nacional en 2015, pero también se habían registrardo
previamente.
No obstante, también
caben responsabilidades no menores al Poder Legislativo y a las fuerzas de
oposición política que, cuando les competía, retardaron la designación del/de
la titular de la Defensoría que dependía de ello, ni reclamaron al Ejecutivo
por el cumplimiento cabal de las normas. Este rol de los opositores partidarios
se constata con nitidez en los procesos de Argentina.
En tanto, el Poder
Judicial fue utilizado como herramienta, no para garantizar y ampliar derechos
ciudadanos, sino para entorpecer la puesta en marcha de la regulación en la que
se incluía a estos organismos.
Estos embates de los
tres poderes del Estado en muchas ocasiones tienen connivencia con las
principales empresas de medios y telecomunicaciones y en favor de sus intereses
comerciales. El sector privado optó por restar
relevancia o jerarquía a estos organismos, como sucedió con los entes
consultivos vinculados a autoridades regulatorias (E. Lamas, E. Persky,
comunicaciones personales).
Todos estos obstáculos
enfrentan las organizaciones de la sociedad civil que buscan mantener,
desarrollar y fortalecer estas entidades que institucionalizan los procesos
participativos en la formulación de políticas de comunicación. El activismo
social es el que ha logrado, a veces en alianza con los gobiernos, poner en
marcha y hacer funcionar a algunas de ellas, como fue el caso del Consejo de
Audiovisual y la Infancia.
Finalmente, los
organismos intergubernamentales del sistema internacional e interamericano de
derechos humanos también son aliados fundamentales de estas experiencias
participativas cuando promueven los principios del derecho humano a comunicar.
Ese rol se observa en la Relatoría de Libertad de Expresión de la CIDH en
Argentina que, por ejemplo, citó y premió el trabajo de la Defensoría del
Público (Segura & Waisbord, 2016).
5. Resultados
Las instituciones analizadas lograron, en ocasiones,
limitar los resultados de la captura de políticas del sector por parte de
élites económicas y políticas o generar antecedentes valiosos para enfrentar
esas capturas, al menos transitoriamente. Estos resultados fueron obtenidos a
pesar de los obstáculos enfrentados y de que sus recomendaciones tenían
carácter consultivo. Así, algunas instancias
participativas opusieron límites parciales a los intereses de élites
gubernamentales y empresariales o, al menos, amortiguaron sus presiones. Por
ejemplo, las listas de eventos de interés público generadas por el COFECA
permitieron transmisiones deportivas relevantes en el canal público, que de
otro modo hubiesen quedado para uso exclusivo de señales de cable o en sistemas
de abonos adicionales. Esto último ocurrió desde 2016, cuando el COFECA fue
desmantelado y estas listas dejaron de realizarse.
Se reconocen, además,
buenas prácticas participativas aún cuando no hayan logrado tener incidencia
evidente en alguna política pública o para bloquear mecanismos de captura por
parte de las élites, como las audiencias públicas organizadas por la Defensoría
del Público y el Consejo de Medios Públicos. Este último realizó sólo una
audiencia, pero la Defensoría le dio continuidad a este instrumento. En 2013 la
Defensoría concretó seis encuentros; en 2014 hizo siete; en 2015, cuatro; en
2016, tres; en 2017 realizó sólo uno; y en 2018, tres. Después de dos años sin
audiencias, esta actividad se retomó en 2021 con cuatro encuentros remotos en
línea -formato obligado por el contexto de pandemia-; y en 2022 continúan.
Por su constancia y
profundidad, cabe destacar las tareas de promoción de derechos, capacitación,
investigación y mediación de la Defensoría. Luciano Beccaria, integrante
del Área de Investigación y
Capacitación, explicaba cómo la elaboración de manuales temáticos con
recomendaciones para coberturas periodísticas sintetizaba las distintas tareas
asumidas por la Defensoría:
Las guías de tratamiento responsable de distintas temáticas las
elaboramos a partir de encuentros con distintos trabajadores de la
comunicación, de la televisión y la radio de gestión privada y gestión pública,
incluso con organizaciones sociales. La confección de esas guías intentó ser lo
más amplia posible en función de quienes daban la información necesaria para un
decálogo. Más allá de que teníamos casos que nos podían servir de ejemplo. El
Monitoreo también surgió para sustentar esos decálogos, junto a las denuncias.
Y a eso le sumamos la experiencia de los trabajadores y las organizaciones
sociales vinculadas a las temáticas. (L. Beccaria, CP, 2017)
Una práctica innovadora
del organismo fue la construcción de soluciones consensuadas con productores
audiovisuales frente a denuncias por derechos vulnerados de los públicos. Según
los casos, el mecanismo generaba encuentros con los productores/as o
periodistas responsables, organismos públicos vinculados o instituciones
específicas, y también se incluyeron capacitaciones. En varias oportunidades,
el acuerdo llevaba a la emisión de alguna pieza -en el mismo horario en el que
se transmitió el programa denunciado- que hacía aclaraciones, abordaba,
concientizaba y/o informaba sobre la temática en cuestión, a modo de
reparación.
Estos espacios
contribuyen a convertir un tema en objeto de debate público; conforman
instancias de apropiación social de derechos, de una institución y/o política
específica; y advierten sobre sectores y problemas marginados por las políticas
capturadas. Además, constituyen mecanismos pedagógicos de ejercicio ciudadano
en el campo de la comunicación. Incluso con una implementación parcial,
defectuosa e inestable, estas entidades funcionaron como dinamizadoras,
garantes y habilitadoras de nuevos y más amplios espacios de participación
social.
La autoridad regulatoria
pudo haber dado mayor protagonismo o atención a sus consejos participativos en
pos de potenciar la democracia comunicacional en el país, pero no lo hizo. De
este y otros modos, por acción u omisión, su rol en la concentración del
sistema de medios y telecomunicaciones no fue neutral ni ausente; sino que, por
el contrario, fue decisivo (Di Santi, & Riera, 2016; Becerra, 2021).
La continuidad de la
gubernamentalización de la administración de las emisoras estatales puede
leerse como una expresión de la escasa incidencia de su Consejo Consultivo. En
efecto, en los medios del Estado nacional se constata la falta de independencia
y sus sesgos oficialistas, aunque su crecimiento significó una novedad y aportó
diversidad (Linares, 2017). Entre otros factores, la obstaculización a la actividad
del Consejo debilitó la construcción del carácter público de las estaciones y
desincentivó procesos participativos previos a la sanción de la ley (Linares,
2017, D. Monje, comunicación personal). Sin
embargo, en su corta trayectoria, el Consejo Consultivo Honorario de Medios
Públicos concretó dos acciones: organizó una audiencia pública y elaboró un
informe ante la Comisión Bicameral de Promoción y Seguimiento de la
Comunicación Audiovisual. Fue la única oportunidad en la historia de los medios
públicos argentinos que recibieron críticas y aportes ciudadanos en un
mecanismo formal de participación.Los consejos participativos vinculados a las
autoridades de aplicación vinculan a quienes implementan las políticas y los
posibles beneficiarios/as/es. En Argentina los medios comunitarios e indígenas
se multiplicaron y fortalecieron con la sanción de la Ley Audiovisual y
políticas complementarias (Segura & otros/as, 2021). La diferencia la
marcaron los mecanismos de promoción previstos en la ley, pero también la
representación del sector en el COFECA y la inclusión de activistas de medios
comunitarios como funcionarios/as/es y empleados/as/es de la Defensoría del
Público (Segura & otros/as, 2021; RICCAP, 2019). En efecto, la Defensoría
colaboró con el sector comunitario e indígena con capacitaciones y asistencia
legal. Además, coordinó con otros organismos para facilitar la participación de
comunidades indígenas en los concursos por fondos de fomento (Linares &
Altieri, 2021).
Conclusiones
¿Qué nos dice la suerte
de las instituciones participativas creadas en el campo de las comunicaciones
sobre la incidencia de la participación ciudadana? ¿Qué aprendizajes es posible
derivar del análisis de sus diseños normativos, implementación y resultados?
Las respuestas a estos interrogantes retoman los cuatro ejes desde los que
evaluamos el desempeño de los organismos: diversidad, incidencia, autonomía y
transparencia
La creación de estos
organismos fue propuesta por organizaciones sociales como un modo de institucionalizar
la participación e incidencia que habían logrado conseguir en el proceso de
elaboración de las normas. Los diseños institucionales de las entidades
participativas de políticas de comunicación creadas en América Latina son
diversos, pero es posible identificar dos grupos. Uno, con funciones más
amplias, precisas, con mayor capacidad de incidencia y con el mandato de
promover la participación social; y otro con funciones imprecisas y generales
de asesoramiento o, por el contrario, con prerrogativas muy acotadas. Las
instituciones argentinas se encuentran en el primer grupo. La implementación
demostró que la definición de tareas debe ser lo más precisa posible y no
necesariamente muy abarcativa, de modo de no licuar la capacidad de acción. En
esas definiciones, se pueden incorporar tareas específicas que requieran
respuesta de la autoridad con la que se vinculan. Aún sin tener rol
sancionatorio ni opinión vinculante, se pueden establecer obligaciones en
relación a las demandas o consultas de estos consejos. La participación
honoraria y el carácter no vinculante de las recomendaciones constituyeron un
límite para su actividad.
La etapa de
implementación muestra un abismo con respecto a las de debate y diseño de las
normas. Surgen obstáculos para poner en marcha y luego sostener y hacer crecer
estos entes participativos. La inestabilidad caracteriza a prácticamente todos
los organismos participativos de Argentina. La alta dependencia administrativa
y presupuestaria de los Poderes Ejecutivos y Legislativos es un condicionante
fundamental.
El desarrollo de
mecanismos participativos y el logro de autonomía de las instituciones
mantienen una dependencia variable de: las disputas políticas globales de cada
coyuntura; los grados de dependencia administrativa de los organismos; las
formas de designación de miembros y los tipos de integrantes propuestos; la
voluntad y/o interés de los Gobiernos; y la capacidad de los sectores sociales
organizados en mantener sus demandas; la cooperación o enfrentamiento de la
oposición política; y la fuerza de la resistencia corporativa.
La novedad de estas
entidades requirió un esfuerzo especial para dar a conocer la institución y sus
funciones, explicar y construir vínculos. Fue necesario definir el perfil de
cada organismo en la práctica. En la región, se consolidaron dos modelos. Uno de
asesoría o consultoría, conformado por especialistas a título personal que se
centraba en emitir recomendaciones. Y otro más participativo o ciudadano,
integrado por representantes de organizaciones sociales, universidades,
comunidades o áreas del Estado, que promovía diversas acciones con mayor
capacidad de incidencia y presencia en el debate público. Las entidades argentinas se encuadran en este
segundo modelo. Estos dos tipos de organismos mostraron niveles de incidencia
diferentes.
Se registraron bajos
niveles de transparencia y acceso a la información activa en la mayoría de
estos organismos. La Defensoría del Público es la clara excepción. En algunos
casos, la acción gubernamental contra ellos incluyó la eliminación de la
información públicamente disponible que tenían. Esto configuró un intento de
borramiento de la historia institucional y una violación deliberada del derecho
de acceso a la información de la ciudadanía.
Estos espacios
participativos parecieron incomodar a funcionarios/as/es de políticas, incluso
durante las gestiones de las fuerzas políticas que los habían creado. En el
mejor de los casos, los ignoraron; cuando no los obstaculizaron y buscaron
activamente disolverlos. En otros casos procuraron cooptarlos por medio de la
designación de integrantes vinculados con los intereses gubernamentales y/o
empresariales.
Las presiones para no
poner en marcha los organismos o para vaciarlos, deslegitimarlos, quitarles el
reconocimiento o cerrarlos, fueron más intensas cuando mayor fue la capacidad
de incidencia que las leyes les otorgan. Los dos tipos de instituciones
participativas que más atención regulatoria concitaron -de autoridades
regulatorias (COFECA) y medios públicos (Consejo Consultivo)-, son los más
obstaculizados durante la implementación. Si la captura pudo ser eludida
durante el debate de las leyes, fue mucho más efectiva durante la aplicación.
Frente a estas limitaciones, se destaca que el compromiso de consejeros/as/es
permitió sostener instituciones desfinanciadas o ignoradas políticamente, y
desarrollar las actividades.
Allí donde la actividad
participativa tuvo constancia pudo limitar la captura por parte de las élites
en algunos aspectos o desarrollar prácticas enriquecedoras para las políticas.
Allí donde la movilización social o el compromiso individual de consejeros/as/es
no alcanzaron un piso crítico, la incidencia se desvaneció o desaparecieron los
organismos.
Es posible hallar cierto
vínculo entre los niveles de autonomía y la capacidad de incidencia. La alta
autonomía pero la baja incidencia lograda en el Consejo de Medios Públicos se
comprende por el desinterés de los sucesivos gobiernos y conducciones de las
emisoras estatales en la acción de este organismo. La Defensoría del Público
logró márgenes relevantes de autonomía y de incidencia mientras existieron predominios
claros en la correlación de fuerzas en el Congreso. Cuando esto se modificó en
2016, se mostró más vulnerable a presiones.
Además, hay resultados
no buscados que se lograron con la participación social en estas instituciones:
aprendizajes sobre administración pública, formulación de proyectos, lobby, advocacy y organización de audiencias públicas; relaciones más
fluidas entre activistas y funcionarios públicos. Estos últimos también
aprendieron a vincularse con pluralidad de perspectivas sociales. Se comprueba
una vez más que la participación social institucionalizada consigue resultados
relevantes para la democracia y la formación ciudadana aún cuando estos no sean
los directamente buscados.
Desde su elaboración,
estos organismos formaron parte de un cuerpo normativo más amplio dentro del
cual completan su sentido y donde articulan su capacidad de incidencia. El
debilitamiento de esas legislaciones, y las políticas asociadas, supuso también
la afectación indirecta de esos cuerpos participativos. Es probable que los
espacios participativos en soledad no logren grandes modificaciones en los
sistemas mediáticos. Pero si se logran articular entre sí, o si consiguen
complementarse con otras políticas públicas, pueden contribuir a un impacto más
sostenido y evidente.
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jefa del Departamento de Capacitación y Participación de la Dirección de
Capacitación y Promoción de la Defensoría del Público, Argentina, 4 de octubre
de 2021.
Halpern, Gerardo (2021),
director de la Dirección de Análisis, Investigación y Monitoreo de la
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Lamas, Ernesto (2020),
coordinador regional de AMARC América Latina entre 2003 y 2011, y representante
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Monje, Daniela (2016),
integrante del Consejo Consultivo Honorario de los Medios Públicos entre 2016 y
2017 en representación del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN),
Argentina, 8 de noviembre de 2016.
Persky, Eliana (2022), secretaria
ejecutiva del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA) entre 2012 y
2015, Argentina, 28 de enero de 2022.
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secretario ejecutivo del Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (COFECA),
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